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我国在全球化条件下“分离式”城镇化的新特征
发布时间:2016-10-10 来源:中国经济时报

      我国城镇化需要特别关注的是,由于全球化产业分工体系形成和全球消费市场同步发展,从而一国生产与消费相对分离,我国出现了先发国家工业化、城镇化过程中所没有或不太明显的新问题:转移人口作为劳动力的城镇化与其及家属作为消费者的城镇化相对分离。虽然这种分离并非中国特殊问题,而是劳动过剩经济体参与全球化的新特征,但在我国表现得尤为突出。当前我国城镇化真正需要解决的问题,既不是人口城镇化落后于劳动力工业化,也不是劳动力城镇化落后于消费者城镇化,而是户籍制度、住房制度等制度性障碍对从劳动力城镇化向消费者城镇化转变的阻碍和制约。

      一、人口城镇化落后于劳动力工业化是世界性普遍现象

      现代意义上的城镇化是工业化的必然结果,由于制造业等现代非农产业具有向城镇和园区集中等集聚发展特征,劳动力的工业化必然带来劳动力自身的城镇化等,但农村非农产业的广泛存在,则导致了劳动力城镇化相对滞后于劳动力工业化,二者之间存在一定的缺口。

      各国非农产业就业比例高于城镇人口比例具有普遍性。从世界范围来看,无论作为发展中地区的东亚与太平洋地区国家组,还是发达经济的北美、欧盟、欧元区高收入国家及经合组织国家组,劳动力工业化程度均高于人口城镇化水平,存在明显的城镇化与工业化缺口(即非农就业比例与城镇人口比例之差)。从非农就业比例与城镇人口比例之差来看,欧洲地区国家组平均在20%以上,北美、经合组织和高收入国家组基本上在15%—17%之间。只有中高等收入国家组比较低,约在10%左右。可以说,非农产业就业比例高于城镇人口比例、人口城镇化落后于劳动力工业化具有一定的普遍性和必然性,是工业化、城镇化过程中的一个世界性经济发展现象。

      我国人口城镇化明显落后于劳动力工业化,但城镇化与工业化缺口和东亚国家基本相当。1980—2011年,我国劳动力非农产业就业比重从31.3%提高到了65.2%,平均每年提高1.13个百分点。同期我国城镇人口比例从19.4%提高到了50.5%,平均每年提高了1.04个百分点。我国人口城镇化落后于劳动力工业化14.7个百分点,城镇化落后于工业化进程每年平均近0.1个百分点。我国虽然人口城镇化明显落后于劳动力工业化,但这并非中国经济社会发展“不协调”的特殊问题。我国的城镇化与工业化缺口,虽然高于世界最低的中高等收入国家组平均水平,但明显低于北美、欧洲和高收入等发达国家组,与东亚国家组基本一致,基本符合东亚城镇化一般规律。

      二、劳动力城镇化与消费者城镇化分离是真正的“中国问题”

      从经济学意义来看,城镇化过程主要包括劳动力的城镇化和消费者的城镇化两个方面。完整的人口城镇化既包括了农村转移人口作为劳动力的城镇化,也包括了转移人口作为消费者的城镇化,以及其家属作为消费者的城镇化。劳动力城镇化是工业化的直接结果,而转移人口作为消费者以及劳动力家属等非劳动人口作为消费者的城镇化,则并不是工业化的必然结果。在一定条件下,作为工业化与城镇化分离的表现形式,劳动力的城镇化与消费者的城镇化可能出现一定程度的分离——既包含劳动者本身作为劳动力消费者的城镇化的相对分离,也包括转移劳动力自身城镇化与其家属城镇化的持续分离。

      开放条件下的劳动过剩经济体为劳动力工业化、城镇化与消费者城镇化(市民化)的分离创造了条件。对于劳动过剩经济体而言,后备劳动大军的存在使得劳动力报酬被明显压低,农村转移劳动力虽然可以轻易进入工业化进程,但难以有效跨越城镇化的经济门槛,出现劳动力城镇化与消费者城镇化分离的可能性,但生产和消费需要在本国实现内部均衡,客观上限制了这种分离的持续存在。在开放条件下,外部市场及净出口的持续存在,使得国内生产和消费可以相对分离,从而使得劳动力城镇化与消费者城镇化分离更加明显和持续,由此为转移人口作为劳动力的城镇化(工业化)与其作为消费者的城镇化(市民化)相对分离,以及转移人口本身的城镇化与其家属的城镇化的持续分离创造了更加成熟的条件。过剩人口从农村转移出来主要进入城镇工业园区的工厂宿舍,而不是进入城镇居民区。转移人口实现了劳动力的工业化和城镇化,但并没有同步实现作为消费者的城镇化和市民化。转移人口不仅与其家属在空间上产生了分离,农村转移人口自身的劳动力身份与其消费者身份也在时间上发生了分离。农村转移人口的城镇化过程被分解成为劳动力城镇化、消费者城镇化两个阶段,以及农村转移人口作为劳动力的城镇化(工业化)、作为消费者的城镇化(市民化)以及其家属的城镇化(市民化)三种形态。

      户籍分割、高成本住房制度等是城镇化“分离”的现实原因。国际贸易尤其是外向型经济发展,为农村转移人口作为劳动力与其作为消费者的城镇化分离提供了条件,但劳动力城镇化与消费者城镇化最大限度的分离则是劳动过剩经济体在全球化时代的产物。由于经济全球化尤其是国际产业分工体系的形成,导致生产与消费的相对分离达到了极致,从而农村转移人口作为劳动力的城镇化与作为消费者的城镇化的分离,以及农村转移人口自身城镇化与其家属的城镇化的分离具备了空前的可能性。但严格来讲,全球化只是劳动过剩经济体城镇化呈现分离与分步走新特点的必要条件,而不是充分条件。只有对外开放和外需市场的存在,并不必然导致劳动力与消费者两个城镇化的相对分离,以及由此决定的人口城镇化的“分步走”特征。

      户籍制度、住房制度等构成了城镇化的制度性门槛,并进一步加大了城镇生活成本,抬高了消费者城镇化门槛总水平,是导致人口城镇化分离与“分步走”特征的不容忽视的重要、甚至更根本的原因。全球化虽然为劳动力城镇化与消费者城镇化分离提供了客观条件,但如果没有户籍、住房等制度的限制,劳动力城镇化与其作为消费者的城镇化不太可能出现过于明显且持续的分离。劳动力城镇化与消费者城镇化分离及城镇化的分步走,既是我国城镇化的“缺点”,在一定意义上也是我国城镇化的“优点”。虽然造成了劳动力的不公平待遇以及劳动力与家属的分离,但无疑加速了工业化、城镇化进程及农村人口脱贫速度。

      三、我国现阶段城镇化是分步走的分离式新型城镇化

      作为全球化背景下快速发展的新兴市场经济体,我国城镇化真正与其他国家的不同,不是城镇化滞后于工业化,而是劳动力的城镇化与消费者城镇化的相对分离达到了前所未有的程度。因此,我国现阶段的城镇化过程本身就是与发达国家和新兴工业化国家等传统城镇化模式略有不同的新型城镇化。目前提倡的“新型城镇化”,在一定意义上则是向相对传统和常规的城镇化道路的回归和靠拢。

      我国的城镇化是与先发国家略有不同的“分步走”新型城镇化。从一定意义上来说,中国现阶段的城镇化过程,本身就是与发达国家和新兴工业化国家等传统城镇化略有不同的新型城镇化,是最具开放条件和全球化时代特征的城镇化。如果说其他国家的城镇化尤其是全球化之前的城镇化更多表现出“一步走”特征的话,那么中国的城镇化过程表现出最为明显的劳动力与消费者分离与“分步走”特征——人口作为劳动力的城镇化与作为消费者的城镇化(市民化)分离以及劳动力与其家属的城镇化的分离,从而出现了“两个阶段”和“三种形态”的城镇化模式。如果以国外一般经验来衡量,可以说中国城镇化过程中存在诸多问题和挑战。

      如果从全球化条件下劳动过剩经济体的特殊规律来看,则可以说我国城镇化过程中出现的一些问题并非真正的问题,而是全球化反映在劳动过剩经济体城镇化进程中的新特征。我国城镇化所面临的一些问题,在一定意义上体现了全球化时代劳动过剩经济体城镇化的特征,而不一定是真正的“中国问题”。现阶段所讨论的新型城镇化,实际上是迈向全球化背景下城镇化第二阶段,实现劳动力及其家属等作为消费者的城镇化。在一定意义上是向传统常规城镇化道路的回归,即将我国城镇化过程中出现的劳动力城镇化与其作为消费者的城镇化及其家属的城镇化的重新统合起来。

      我国现阶段的城镇化实际上主要是劳动力城镇化。由于劳动力城镇化与其作为消费者及其家属的城镇化出现了前所未有的分离,我国现阶段的城镇化主要是劳动力的城镇化,而不是完全意义上的人口城镇化。我国的非农产业就业比重与城镇人口比例之差,不像其他国家那样反映的是人口城镇化与劳动力工业化的缺口,而是劳动力城镇化与劳动力工业化的缺口。虽然劳动力城镇化与消费者城镇化分离,可能是劳动过剩经济体全球化过程的或有现象,但由于我国户籍、住房等城乡二元制度分割的存在,使得劳动力城镇化与消费者的城镇化的分离成为现实,因此,劳动力城镇化与消费者城镇化的分离,而不是劳动力工业化与城镇化的缺口,是我国现阶段城镇化面临的真正问题。可见,我国现阶段实际上存在三种不同性质的城镇化。以常驻人口数量来衡量的城镇化,实际上是劳动力城镇化。以户籍人口来衡量的城镇化率,实际上是公共服务意义上的城镇化。户籍人口加上已经从就业方式和生活方式上城镇化的举家转移常驻人口来衡量的城镇化,可以称之为生活方式城镇化(2012年大致在38.68%—39.94%之间)。

      四、我国正在迈入城镇化发展阶段转变的重要时刻

      展望未来,我国经济发展将进入新阶段,城镇化也将随之进入新的发展阶段,伴随我国经济结构调整、消费升级和经济减速阶段的到来,我国城镇化进程将呈现新的趋势和特征。

      城镇化重点从以劳动力城镇化为主向以消费者城镇化为主转变。伴随我国劳动力供求关系变化,外需市场竞争力减弱,以及国内消费升级等,我国城镇化将逐渐进入新的发展阶段,实现从过去的劳动力城镇化向消费者城镇化的加速转变,推动劳动力自身以及家属作为消费者的城镇化。由于全球化等逐渐分离的转移人口作为劳动力的城镇化和作为消费者的城镇化,以及劳动力自身的城镇化与其家属的城镇化进程将进入重新合一阶段。我国未来的城镇化将表现出越来越明显的传统城镇化特征,而不是新型城镇化特征。未来的城镇化将越来越像其他国家的城镇化,而不是越来越具有中国特色。

      城镇化动力从产业发展驱动向产业与消费“双速”驱动转变。我国现阶段城镇化的基本动力来自包括产业发展和消费升级两个主要方面,迄今为止的城镇化主要是工业化和产业发展推动的劳动力城镇化,这是现阶段我国城镇化的主要渠道,主体是劳动力的城镇化。正在进入加速阶段的是以消费升级推动的非劳动力人口城镇化,这是伴随人均收入提高、消费升级必然呈现的城镇化新趋势。一方面,伴随我国劳动供求关系变化和传统比较优势弱化,产业发展推动的劳动力城镇化将进入深度发展阶段,加速由量的城镇化向质的城镇化转变。另一方面,伴随人均收入水平提高,消费升级推动的劳动力市民化及其家属的城镇化将进入加速阶段。我国城镇化进程将逐渐进入产业发展和消费升级共同推动的“双速驱动”阶段。

      城镇分布格局将从非均衡发展向相对均衡发展转变。我国城镇化共经历了三次主要由市场驱动的发展浪潮,形成了沿海地区城镇化的快速发展和城镇化的非均衡发展格局。伴随消费升级,我国必将出现以劳动力和非劳动人口作为消费者的市民化为主的第四次城镇化浪潮。我国城镇化将进入新的发展与调整阶段,从非均衡发展走向相对均衡发展。人口密集地区、科技中心和有潜力的老工业基地等将迎来“复兴”发展新机遇,全国城镇体系格局将发生新的变化。从这个意义上来说,消费升级带动的消费者城镇化属于均衡发展性质的城镇化,将对过去“过度沿海化”的城镇化格局进行新的矫正。不仅如此,伴随全球化进入低潮以及我国经济进入中高速增长阶段,我国城镇化尤其是城市建设将逐步进入“前定格”阶段,城市发展将从以往拉开骨架的外延发展阶段转入填充内容的美化或“抛光”内含发展阶段。

      五、以全面深化改革重点推动三个消费者城镇化

      伴随我国经济发展阶段的深化,参与全球化的比较优势发生变化,尤其是劳动力供求关系变化,单纯的劳动力城镇化阶段已接近尾声,实现从劳动力城镇化向消费者城镇化转变的条件趋于成熟,推动消费者城镇化正在也应该成为现阶段我国城镇化的主要任务。要把握有利时机,顺势推动劳动力作为消费者的城镇化(市民化)以及家属的城镇化,将“分步走”城镇化推向新的发展阶段,实现从劳动力城镇化阶段向劳动力市民化和劳动力家属城镇化阶段转变。

      着力解决户籍、公共服务全覆盖和低成本住房三个关键问题。既然劳动力城镇化与消费者城镇化的分离是全球化以及户籍制度、高成本住房制度等多种因素共同作用的结果,推动从劳动力城镇化向消费者城镇化的转换,必须推出一揽子解决方案。从全球化的影响来看,伴随我国劳动供求关系变化,劳动力与消费者城镇化分离趋势将趋于缓解,但要根本消除则需要着力解决户籍与以及公共服务全覆盖,以及高成本住房等问题。要配合户籍制度改革,着力推动基本公共服务对农村转移人口的全面覆盖。另一方面要探索建立低成本的住房制度。当前的住房制度及其背后的土地制度,虽然对城市基础设施建设融资发挥了重要支撑作用,也有利于劳动力城镇化,但对消费者城镇化构成极大的障碍,必须对住房和土地进行联动改革,探索建立适应农村转移人口的低成本住房制度。

      统筹推进举家转移、稳定就业和农村先富人口三个城镇化进程。由于户籍制度,基本公共服务覆盖以及低成本住房制度不可能一蹴而就,应根据户籍制度和住房等制度改革进程统筹推动消费者城镇化。

      1.率先推动举家转移人口就地市民化。举家外出劳动力的市民化是我国城镇化过程中最容易实现的消费者城镇化任务。举家外出转移人口由于工作和住房等问题已经基本解决,实际上已经实现了从生产方式到生活方式全面城镇化,但在公共服务供给方面仍然没有享受到完全的城镇化待遇,其城镇化进程主要取决于户籍制度以及基本公共服务改革。现阶段我国外出打工劳动力中,举家转移劳动力大约占省外转移劳动力的20%,大致在3300万左右,如果按照0.5系数来计算,估计可以实现5000万人口的市民化。

      2.积极推动稳定就业人口市民化及其家属原籍城镇化。稳定就业劳动力的市民化是我国现阶段最具潜力的消费者城镇化任务。省内转移劳动力虽然不少具有比较稳定的工作和居住条件,在打工地实现市民化条件比较成熟,但由于距离老家比较近,在交通条件进一步改善的情况下,实现原籍市民化的可能性更大。虽然具有稳定工作的省外转移劳动力本人基本具备在打工地就地市民化的条件,但受制于家属等因素,实现打工地就地市民化的难度同样比较大。要创造条件推动部分有稳定工作的劳动力本人实现打工地就地市民化,并适当转移其家属,力争以此解决大约5000万农村转移人口的城镇化。同时,要促进部分稳定就业以及流动就业但收入相对稳定的劳动力家属原籍城镇化,力争由此解决1个亿左右的转移人口城镇化。

      3.稳步推动其他农村先富人口就近城镇化。农村先富人员的城镇化也是城镇化过程的一支重要新生力量,应该在着力推动农民工市民化及其家属城镇化的同时,稳步推动消费导向的农村先富人口城镇化。与举家外出人口市民化面临落户地政策阻力正好相反,农村先富人员的城镇化实际上受制于农村权益等因素,不愿意彻底放弃农村生活,可能结果是实现农村和城镇的两栖生活。农村先富人口的城镇化应该以县城作为主要聚集地,并以此作为其他农村人口城镇化方向。

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